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关于完善突发公共卫生事件应急工作的思考和建议
摘要:岁末突如其来的肺炎疫情,对我国突发事件应对管理和处置工作是一次大的考验。在取得阶段性胜利的同时,我们也要清醒地看到我们在疫情防控工作

岁末突如其来的肺炎疫情,对我国突发事件应对管理和处置工作是一次大的考验。在取得阶段性胜利的同时,我们也要清醒地看到我们在疫情防控工作中还有一些不足之处。本文拟针对当前疫情防控工作中的不足之处就一些法律、机制等问题提出一点思考和建议。

 

一、建议解决《传染病防治法》和《突发事件应对法》在传染病防治信息发布主体方面的法律冲突问题。


从2019年12月29日湖北省中西医结合医院直接向湖北省、武汉市卫健委报告,12月30日李文亮医生通过微信表示“冠状病毒感染确定”开始,直到2020年1月22日,湖北省启动突发公共卫生事件二级响应止,期间居然经历了20余天。中国疾控中心1月6日提出的启动二级响应的建议,也被束之高阁,15天后才有正式二级响应,这使得武汉市、湖北省政府及卫生部门在信息发布工作方面颇受质疑,从法律规定的角度看,这也反映出当前《传染病防治法》和《突发事件应对法》关于信息发布主体方面存在着一定的冲突,该冲突也实际影响了突发事件发生时的信息发布和预警响应速度。

 

根据《传染病防治法》第38条第3款:“传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。”《突发公共卫生事件应急条例》第25条第2款:“国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时,可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。”,只规定了两类疫情信息和突发公共卫生事件信息发布主体:国务院卫生行政部门和经过授权的省级卫生行政部门。国务院、地方各级政府、地方市县级政府的卫生行政部门以及各级政府的其他行政部门,都不是法定的信息发布责任者,武汉市政府、武汉市卫健委自然也在此列,似乎并没有权力和义务披露传染病防控相关信息。

 

而另一方面对于传染病和突发事件预警的发布,参见《传染病防治法》第19条第二款:“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警,根据情况予以公布。”第20条第2款“地方人民政府和疾病预防控制机构接到国务院卫生行政部门或者省、自治区、直辖市人民政府发出的传染病预警后,应当按照传染病预防、控制预案,采取相应的预防、控制措施。”以及《突发事件应对法》第43条“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”。《突发事件应对法》将发布警报、宣布进入预警期、发布突发事件预测信息和分析评估结果、发布建议劝告等,明确为县级以上政府的应尽职责。可是,也必须看到,传染病预警发布主体在《传染病防治法》中只限于国务院卫生行政部门和省级政府。换言之,《传染病防治法》和《突发事件应对法》的规定存在不一致之处。而同样是全国人大常委会制定的法律,二者之间的冲突,并非简单适用特别法优于一般法或新法优于旧法的原则即可解决的。

因此,关于传染病防控信息发布主体的现行法律,存在不足之处,容易导致职责不明、实际操作混乱的问题,需要在未来修法时加以完善。建议将传染病疫情、预警和处置信息的发布归为一体,不宜将之分开,并通过修法解决《传染病防治法》和《突发事件应对法》在传染病防控信息发布方面存在的明显冲突。

 

 

二、建议增设信息共享机制,避免因分级管理、逐级审批的上报机制影响突发事件的响应速度。


无论是《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》还是《国家突发公共卫生事件应急预案》,均明确规定了对于认为可能发生重大或者特别重大突发事件的相关主体的报告职责,实行医疗机构等报告同级卫生行政主管部门、同级卫生行政主管部门报告同级人民政府、地方政府报告上一级人民政府等“逐级上报”的机制。显然,新冠肺炎疫情防控的现状告诉我们,在发生重大或特别重大的突发事件时,这种“层层上报”、“逐级审批”式的报告机制会受到地方诸多因素的干扰,直接影响对突发事件的应急响应速度,并不能实现“有效预防、及时控制”的目的。

 

《突发事件应对法》第七条第二款:“突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。”和第四十三条:“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。”突发事件应对法上述条文明文规定了“必要时可以越级上报”,制度设计旨在突发事件发生时可以实现快速响应、有效控制的目的。行政体制上级与下级之间的领导与被领导的关系会造成上述条款适用的困难,导致上述规定与实际不相符、难以适用,无法发挥相应的作用。因此,建议增设中央与地方之间的信息共享机制,如要求各级卫生行政部门设立专门的卫生应急办公室或突发公共卫生事件应急指挥中心,在可能发生重大或特别重大突发事件时除了履行向上级汇报义务外,还应当通过“信息共享机制”按照规定将信息报告至共享系统,这样,各部门各级乃至国务院卫生行政部门的卫生应急办公室或全国突发公共卫生事件应急指挥中心均可第一时间获取信息,同时也避免了地方村(居)工作人员要向不同部门汇报信息数据的情形。

 

 

三、突发事件发生后,政府及相关部门进行决策时建议纳入专家、律师力量,听取专业意见。


尽管突发事件也是由一系列细小事件所组成,也存在某种征兆,然而,它们的发生往往突破政府官员和民众的意料和习惯性心理。许多突发事件发生的原因难以为人们在短时间内得知,其后的发展和影响范围也无法根据现有经验加以判断。这就要求政府部门在相当有限的时间内做出决策。

因此,提高政府在突发事件发生后决策的科学性和准确性是非常重要的环节,政府在决策时应当听取专家、律师意见是提高决策科学性、准确性的重要措施。故,建议明确各级人民政府设立突发事件应急管理专家组(库),在突发事件发生后根据需要抽调有关专家组成专家组,对突发事件应急处置、调查评估等工作提供决策咨询服务等技术支持。

 

 

四、增设应急联动机制,通过组织、指挥、调度、协调各方面资源和力量,使危险状态可以得到有效控制和妥善处置。


新冠肺炎疫情发生后,可以看出重大突发事件一旦发生,往往会超出某一行政区域和部门的应对能力范围,在多个区域造成重大危害,需要各方通力协作甚至举全国之力加以应对。而在目前我国现行的应急管理体制下,危机应对和化解过程中最为核心的应急资源往往又分散于各级政府部门、部队和企业等不同的部门,如,工商部门、交通部门、税务部门、自然资源等部门。如果没有有效的联动机制予以事先规范,在突发事件发生后很难快速、高效地调集各类物资,调遣各方力量进行应对,而当前《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共卫生事件应急预案》均缺少关于“应急联动机制”方面的规定。

因此,在相关法律法规文件中科学合理地设立跨地区、跨部门、跨行业的突发事件应急联动机制具有重要的意义,建议县级以上人民政府应当建立健全应急联动机制,加强突发事件应急部门协作,并与相邻地区开展区域合作,协调突发事件应对工作中的有关问题,提高应急联动和快速反应能力。

 

 

五、县级以上人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的专科医院或隔离场所。


新冠肺炎疫情在武汉迅速蔓延,武汉三镇各大医院发热门诊、住院部人满为患,并出现了医务人员感染,为遏制疫情,武汉决定参照“非典”期间的北京小汤山医院,建设一所可容纳更多病患的医院,集中收治感染新型冠状病毒的患者。除武汉外,黄冈、孝感、襄阳,以及西安、长沙、郑州、深圳等城市纷纷建设地方版的“小汤山医院”。2003年非典肺炎与2020年新冠肺炎疫情防控的经验和教训告诉我们,在突发公共卫生事件发生后,在统一场所对患者进行集中收治、隔离是应急工作非常重要且有效的举措。

 

因此,建议从法律法规的层面,明确设区的市人民政府应当加强传染病、中毒、核与辐射应急救治基地医院和口岸疫情留验站的建设。区(市)县人民政府应当在 本行政区域内指定至少 1 家县级医疗机构建设传染病病区或者感染性疾病科,承担患者医学观察及隔离治疗任务。市和区(市)县人民政府应当预先规划确定或储备与突发公共卫生事件应对处置需要相适应的传染病密切接触者集中医学观察和隔离场所,确保紧急状态下能立即投入使用。

 

广东伟伦律师事务所

防控疫情法律服务志愿团-行政类小组

二〇二〇年二月十五日

 

 

 

附参考法条




《中华人民共和国突发事件应对法》

 

第七条第二款   

突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。

 

第四十条  

县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息,必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商,对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估;认为可能发生重大或者特别重大突发事件的,应当立即向上级人民政府报告,并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

 

第四十三条  

可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序,发布相应级别的警报,决定并宣布有关地区进入预警期,同时向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报,并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。

 

 

《突发公共卫生事件应急条例》

 

第十九条

国家建立突发事件应急报告制度。

国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范,建立重大、紧急疫情信息报告系统。

有下列情形之一的,省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内,向国务院卫生行政主管部门报告:

(一) 发生或者可能发生传染病暴发、流行的;

(二) 发生或者发现不明原因的群体性疾病的;

(三) 发生传染病菌种、毒种丢失的;

(四) 发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。

国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件,应当立即向国务院报告。

 

第二十条

突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一的,应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告;接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告,并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。

县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告;设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。

 

第二十一条

任何单位和个人对突发事件,不得隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报。

 

第二十二条

接到报告的地方人民政府、卫生行政主管部门依照本条例规定报告的同时,应当立即组织力量对报告事项调查核实、确证,采取必要的控制措施,并及时报告调查情况。

 

第二十六条  

突发事件发生后,卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估,初步判断突发事件的类型,提出是否启动突发事件应急预案的建议。

 

《国家突发公共卫生事件应急预案》

 

2.3 专家咨询委员会

国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门负责组建突发公共卫生事件专家咨询委员会。

市(地)级和县级卫生行政部门可根据本行政区域内突发公共卫生事件应急工作需要,组建突发公共卫生事件应急处理专家咨询委员会。

 

《浙江省突发公共卫生事件预防与应急办法(2010修正)》

 

第二十五条

设区的市人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院或者后备传染病专科医院;县(市)人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科或者相对隔离的传染病病区。

 

江苏省实施《中华人民共和国突发事件应对法》办法

 

第七条

县级以上地方人民政府设立应急管理委员会,统一领导、综合协调本级人民政府有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。应急管理委员会主任由本级人民政府主要负责人担任,相关政府部门、当地同级军事机关、驻地中国人民解放军、中国人民武装警察部队、中(省)直驻当地有关单位等为成员单位。各级应急管理委员会根据工作需要,设立突发事件专项应急指挥机构。

 

各级应急管理委员会和突发事件专项应急指挥机构可以成立应急管理专家组,为突发事件应对工作提供分析评估、决策咨询和处置建议。

第十条 县级以上地方人民政府应当建立健全突发事件应急联动机制,加强应急管理委员会成员单位之间的合作,并与相邻地区开展区域合作,实现信息、资源、力量共享,提高突发事件应对能力。

 

第二十条

县级以上地方人民政府制定城乡规划,应当根据突发事件的种类和特点,结合城乡规模、人口状况、自然环境等因素,科学规划、合理确定应急疏散通道和应急避难场所,统筹安排必需的交通、供水、供电、排污等基础设施。

县级以上地方人民政府应当根据处置突发公共卫生事件的需要,建立或者确定隔离治疗和观察场所,储备必要的物资,提供必要的医疗卫生条件。

 

《四川省突发事件应对办法》

 

第七条

县级以上地方人民政府及其有关部门应当根据需要建立应对突发事件的专家库,建立健全政府决策专家咨询制度。

 

第八条 

县级以上地方人民政府应当建立健全与当地驻军、行政区域内有关单位和毗邻地区人民政府的应急联动机制,建立定期会商制度,提高应急联动和快速反应能力。

 

第十六条 

县级以上地方人民政府制定、修改城乡规划,应当根据人口状况、城市(镇)规模、地理环境、突发事件危害和特点等,统筹安排应急所需的基础设施建设,合理确定应急避难场所,设置必要的基本生活设施,并向社会公告。应急避难场所的所有权人或者管理使用者应当加强维护管理,保证其正常使用。

 

第二十九条

政府鼓励公民、法人和其他组织为突发事件应对工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。红十字会、慈善总会等公益性社会组织依法向社会公开募集、接收突发事件应对所需物资、资金和技术支持,并加强宣传引导,合理分配捐赠物资和资金。接受捐赠单位应当向社会公布捐赠款物的来源、数量、管理、分配和使用情况,并接受有关部门的审计和监督。

 

《广西壮族自治区突发公共卫生事件应急办法(2016修正)》

 

第十六条 

县级以上人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设,逐步建立远程会诊系统,并根据突发事件应急预案的要求,配备相应的医疗救治药品、技术、设备和人员,提高医疗机构应对各类突发事件的救治能力。

 

有条件的设区的市人民政府应当设置 1 所与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院;没有条件的设区的市人民政府和县级人民政府应当指定 1 所具备传染病防治条件和能力的医疗机构,承担本行政区域内的传染病防治任务。被指定的医疗机构应当设立独立的传染病病区。非传染病专科医院或者未被指定承担传染病防治任务的医疗机构不得收治传染病病人或者疑似传染病病人。

 

县级以上人民政府应当指定 1 所医疗机构负责本辖区内中毒急救的药品储备和技术指导工作。

 

《江西省突发事件应对条例》

 

第十条 

县级以上人民政府应当建立与上级人民政府有关部门、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队、中(省)直驻当地有关单位的应急联动机制,并加强与毗邻地区之间的区域合作,协调突发事件应对工作中的有关问题,提高应急联动和快速反应能力。

 

第十八条 

县级以上人民政府应当统筹规划应急避难场所的建设,可以将公园、绿地、广场、体育场馆、学校操场、地下商场、综合停车场、人民防空工程等适宜场所确定为应急避难场所。应急避难场所应当设置统一、规范的明显标志,并向社会公布。

 

县级以上人民政府应当根据处置突发公共卫生事件的需要,建设或者合理确定传染病人和疑似传染病人的隔离治疗场所。

 

应急避难场所、隔离治疗场所的所有权人或者管理使用单位应当加强维护管理,保证其正常使用。

 

《福建省突发事件应对办法》

 

第六条 

县级以上人民政府应当建立健全应急联动机制,加强突发事件应急委员会成员单位之间的合作,并与相邻地区开展区域合作,实现信息、资源共享,提高突发事件应对能力。

 

第十七条 

县级以上人民政府应当根据预防、处置突发事件的需要,组织制定应急避难场所布局规划,合理确定应急避难场所,并向社会公布。

 

县级以上人民政府应当明确应急避难场所的管理单位,设置明显标志,储备必要的物资,提供必要的生活和医疗条件。

 

应急避难场所的管理单位负责场所的维护、管理,保证其正常使用。

 

成都市《突发公共卫生事件应急条例》实施办法

 

第十五条(场所建设)

市人民政府应当加强传染病、中毒、核与辐射应急救治基地医院和口岸疫情留验站的建设。区(市)县人民政府应当在 本行政区域内指定至少 1 家县级医疗机构建设传染病病区或者感染性疾病科,承担患者医学观察及隔离治疗任务。

 

市和区(市)县人民政府应当预先规划确定或储备与突发公共卫生事件应对处置需要相适应的传染病密切接触者集中医学观察和隔离场所,确保紧急状态下能立即投入使用。

 

 《上海市突发事件应急联动处置办法》

 

第四条(应急联动处置原则)

突发事件的应急联动处置工作,坚持“统一指挥、快速反应、协同配合、高效处置”的原则。

 

第五条 (市应急联动中心工作职责)

在市政府统一领导下,市突发公共事件应急管理委员会决定和部署本市突发事件应急管理工作,其日常事务由市突发公共事件应急管理委员会办公室负责。

 

上海市应急联动中心(以下简称“市应急联动中心”)设在市公安局,作为突发事件应急联动处置的职能机构和指挥平台,履行下列职责:

(一)负责受理全市范围内突发事件的报警;

(二)负责应急联动处置一般和较大突发事件;

(三)负责组织联动单位对重大和特别重大突发事件进行先期应急联动处置,并协助有关职能部门或专项指挥机构实施后续处置;

(四)负责配合实施海上搜救及船舶污染事故的应急联动处置;

(五)负责对全市应急联动工作进行指导;

(六)市政府授予的其他职责。

各区(县)政府建立应急联动分中心,设在区(县)公安机关,纳入区(县)应急管理工作体系。

 

第六条 (联动单位工作职责)

承担突发事件处置职责的部门、区(县)政府是联动单位。市应急联动中心可以提出调整联动单位范围,报市突发公共事件应急管理委员会批准后实施。

 

联动单位主要职责如下:

(一)设立应急处置指挥机构,建立24小时值班备勤制度,并视情设值班长(指挥长),做好应急处置准备;

(二)加强突发事件监测、预测和预警,及时向市应急联动中心通报预警信息,依托上海市突发事件预警信息发布中心做好预警发布工作,并对可能引发突发事件的危险情况,及时采取预防性处置措施;

(三)按照应急处置的实际需要,组建和管理应急处置队伍、专家队伍,组织开展应急处置队伍的训练和演练;

(四)按照规定,配备、管理、使用应急处置的专业设备、器材、车辆、通信工具等装备、物资和经费,保持应急处置装备、物资的完好,确保应急通信的畅通;

(五)接到市应急联动中心指令后,迅速派出应急处置队伍、专家队伍,快速高效地处置突发事件,并及时报告处置情况和有关信息;

(六)加强突发事件应急处置信息资源的交流与共享,为突发事件的预防、预警和应急处置提供及时、准确、全面的基础材料、数据、情况及其他有关信息;

(七)法律、法规、规章规定的其他职责。

天津市实施《中华人民共和国突发事件应对法》办法

 

第十条 

市和区县人民政府应当与驻地部队、有关驻津单位建立联动机制,加强与相邻地区之间的协作,有效预防和处置突发事件。

 

根据突发事件应对工作的需要,市和区县人民政府可以要求有关驻津单位予以配合和支持

 

第二十四条 

市和区县人民政府制定城乡规划,应当符合预防、处置突发事件的需要,充分考虑公共安全,统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设,合理确定应急避难场所。已有的建筑物、构筑物和基础设施不符合预防、处置突发事件需要的,当地人民政府应当采取防范措施,制定改造方案并组织实施,相关所有权人和管理、使用单位应当予以配合。

 

市和区县人民政府应当统筹规划、建设突发事件应急避难场所,安排其所需的交通、供水、供电、排污等基础设施,设置明显标志和导引图,并向社会公布。

 

应急避难场所的管理单位应当加强对应急避难场所的维护和管理,保证其正常使用。

 

第二十六条 

市人民政府及其有关部门应当建立突发事件应对工作专家队伍,为突发事件应对工作提供分析评估、决策咨询和处置建议。

区县人民政府根据需要可以聘请突发事件应对工作专家。

 

本文文责自负,作者观点不代表所在单位观点。

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